Il coordinamento dell'informazione nel sistema politico-amministrativo

Il contributo è stato elaborato nell’ambito del progetto di sviluppo organico del tema Informazione e funzione amministrativa, curato da M. Cammelli e da M.P. Guerra, come corso annuale per il 1996/1997della Scuola di specializzazione in diritto amministrativo dell’Università degli studi di Bologna (Spisa). In questo contributo, l’informazione è considerata come elemento organizzativo strumentale all’esplicazione della funzione amministrativa, nell’accezione, quest’ultima, di attività ordinata alla cura di interessi obiettivati dalla legge, riferibili alla collettività nel suo insieme. In tale prospettiva, la relazione di strumentalità va intesa tanto nei confronti del singolo procedimento amministrativo, quale attività posta in essere nell’ambito dell’istruttoria procedimentale, quanto nei confronti della messa a punto di un apparato conoscitivo come vera e propria “infrastruttura” a disposizione dell’amministrazione per una maggiore tempestività e adeguatezza della sua azione, presupposto indispensabile per la legittimazione dell’amministrazione stessa nei confronti dei cittadini. Quest’ultimo aspetto, in particolare, pare innovativamente colto dalle riforme amministrative dei primi anni novanta (d.lgs. 322/89 di riforma della statistica pubblica, l. 241/90 sul procedimento amministrativo, d.lgs 29/93 di riforma del pubblico impiego, d.lgs 39/93 istitutivo dell’autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione), che, fissando una disciplina generale, anche se incompiuta, del fenomeno dell’attività e dell’organizzazione conoscitiva dell’amministrazione, danno fondamento giuridico positivo alla funzione conoscitiva pubblica, con finalità di miglioramento dei servizi, di trasparenza dell’azione amministrativa, di potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni pubbliche e di contenimento dei costi dell’azione amministrativa. L’importanza assegnata alla risorsa informativa nel nuovo modo di concepire l’amministrazione mette in primo piano l’interdipendenza informativa dei diversi soggetti istituzionali, oltre che delle loro differenti articolazioni organizzative, e la conseguente esigenza di assicurare la circolazione dei dati e delle informazioni, affinché possano essere fruiti dalle diverse pubbliche amministrazioni che ne necessitino per le loro funzioni istituzionali. Il rapporto tendenzialmente conflittuale tra tale esigenza e il potere di autoorganizzazione della singola amministrazione richiede un’azione di contemperamento, che è affidata alla funzione di coordinamento, chiamata in particolare, secondo l’analisi sviluppata nel contributo, a rispondere a tre ordini di questioni: la selezione delle informazioni da porre in circolazione, la loro qualità, la loro standardizzazione. Nel seguito del lavoro sono enucleate, dalle leggi di riforma amministrativa, le linee-guida in ordine al coordinamento dell’informazione, da cui emergono principalmente: la sua impostazione come problema di sistema (le informazioni come patrimonio comune dell’insieme delle pubbliche amministrazioni), con il corollario dell’interoperabilità e interconnessione tra i diversi sistemi informativi, nei limiti fissati dalle norme di tutela di specifici interessi, di natura pubblica o privata; l’istituzione di appositi organismi per il coordinamento dell’informazione e dei corrispettivi apparati, separati dai centri decisionali politico-amministrativi, tra cui l’autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA) e il comitato di indirizzo e coordinamento dell’informazione statistica (Comstat), organo dell’Istat, il cui rispettivo ruolo di coordinamento viene partitamente esaminato; il necessario raccordo tra organizzazione conoscitiva e processo di riforma amministrativa. Elemento importante di guida della complessiva attività di coordinamento, la giurisprudenza della Corte costituzionale, di cui il contributo segnala in particolare le pronunce, relative alla ricerca di contemperamento tra principio pluralistico e esigenza di coordinamento, in merito al principio di collaborazione e alla distinzione tra poteri espressivi della funzione di indirizzo e coordinamento e poteri di mero coordinamento tecnico.